نقش سازمان‌های غیردولتیِ مبارزه با فساد در پیشگیری از فساد در ایران

مقدمه

سازمان های مردم نهاد بخشی از جامعه مدنی و گروه های ذی نفوذ در بستر جامعه پلورال¹ و کثرت گرا هستند که بر اساس آن، افراد متعدد با آرمان های مشترک، به منظور به دست آوردن امتیازاتی برای هدف خود یا آرمانی ویژه، مواضع مشترکی را اتخاذ می کنند و دولت را تحت تأثیر قرار می دهند، بدون آنکه هدف منفعت طلبانه یا کسب قدرت داشته باشند. البته مشروط بر اینکه اراده سیاسی حاکمان بر این امر تعلق بگیرد. چنین سازمان هایی مستقیماً بخشی از ساختار دولت محسوب نمی شوند، اما نقش بسیار مهمی به عنوان واسطه بین افراد، قوای حاکم و جامعه ایفا می کنند. این سازمان ها که حلقه اتصال مردم و دولت در یک جامعه هستند؛ انتقال و سازماندهی خواست های گروه های مختلف جامعه به دولتمردان را هم برعهده می گیرند. اگرچه در ایران این نهادها که با راهبردهای اجرایی همسو و یا بعضاً غیرهمسو با نهادهای حاکمیتی هستند، «تحت کنترل شدید دولت» قرار دارند؛² درعین حال نظارت بر تشکیل سازمان های مردم نهاد و سازکارهای تشکیلاتی و مالی این سازمان ها، به ویژه در امر مبارزه با فساد، باتوجه به خلأهای قانونی موجود و نداشتن قانون، همواره با مشکلات جدی روبرو بوده است. البته طرح قانون ناظر بر تأسیس و فعالیت سازمان های مردم نهاد، از سال ١٣٨٧، آغاز شده و با تصویب این قانون وزارت کشور به عنوان اولین مرجع صدور مجوز معرفی شده و شورایی متشکل از نمایندگان ویژه سازمان ها و وزارتخانه ها مسئولیت تأیید و صدور مجوز این دسته از سازمان های عمومی و تخصصی را برعهده خواهند داشت. ماده (١٣) کنوانسیون مقابله با فساد ملل متحد که دولت جمهوری اسلامی ایران نیز به آن ملحق شده است، صراحتاً بر مشارکت جامعه تأکید دارد. هم اکنون، نهادهای متعددی ازجمله: نیروی انتظامی، سازمان بهزیستی، وزارت علوم، وزارت ارشاد، وزارت کشور و وزارت ورزش متولی صدور مجوز سازمان های مردم نهاد هستند که هرکدام در حوزه خاصی اقدام به صدور مجوز می کنند. می توان قاطعانه گفت سخت گیری بیش از حد در اعطای مجوز فعالیت به سازمان های مردم نهاد به خصوص در حوزه مبارزه با فساد، مشکلی جدی بر سر راه فعالیت های مبارزه با فساد است که درنهایت خسارات آن، علاوه بر جامعه، متوجه حاکمیت نیز می شود. علی رغم تصریح بر موضوع مبارزه با فساد در سطوح عالی کشور، برای اعطای مجوز به سازمان های غیردولتی مبارزه با فساد، دسته بندی ویژه ای پیش بینی نشده است و تنها با اشاره، ذیل دسته بندی موضوعات حقوق بشری قرار گرفته است.

۱- سیر تقنین، راهبرد، انتظام و نظارت سازمان های غیردولتی

۱-۱- سیر تقنین

به دنبال امضا و تصویب و الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون مقابله با فساد ملل متحد، قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، در سال ۱۳۸۷ در کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی با استفاده از ظرفیت اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی، تصویب شد. پس از ایرادهای شورای نگهبان و اصرار کمیسیون اجتماعی بر مصوبه خود، مطابق با اصل یکصد و دوازدهم قانون اساسی به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع و در سال ۱۳۹۰ در آن مجمع، بررسی و مصوب شد. سپس در سال ۱۳۹۴ پس از تصویب مجلس شورای اسلامی و تأیید مجمع تشخیص مصلحت نظام، از زمان انقضا تا سه سال و نیم دیگر یعنی تا ۰۷/۰۲/۱۳۹۷، تمدید شد و مجدداً همان کمیسیون تا پایان شهریور ۱۳۹۸ تمدید آزمایشی آن را مصوب نمود. این دور باطل برای چندمین بار تکرار شده و علاوه براینکه قانون به صورت آزمایشی تا پایان سال ۱۳۹۹ تمدید گردیده؛ مجدداً به شورای نگهبان هم ارجاع شده است. آماده نبودن لوایح و آیین نامه های پیش بینی شده در این قانون، همچنین فقدان سازمان های غیردولتیِ غیردولت گرای فعال درزمینۀ مبارزه با فساد؛ محدودیت های رسانه ای و بیم از افشاگری هایی که برخی از دولتمردان نام افشا گری غیرقانونی بر آن می نهند و به ماده (۵) قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران مصوب ۱۳/۰۹/۱۳۹۳، استناد می کنند؛ همچنین ترجیح مردم به بی تفاوتی برای محافظت از خود ازجمله موانع دیگر دراین زمینه است. افزون براین روشی که دادگستری در بررسی پرونده های مربوطه طی می کند شایان توجه است. غیرعلنی بودن محاکمات و تعیین وکلای منتخب حاکمیت، وجود قوانین و مقررات مملو از نقض، سکوت، اجمال و تعارض، سبب طی روند بسیار کند در پیشبرد اهداف مبارزه با فساد ازطریق سازمان های غیردولتی است.

به موجب مصوبه شماره ۶۰۱۷۴/۵۰۶۰۸ مورخ ۰۳/۰۵/۱۳۹۳ هیئت وزیران، وزارت دادگستری به عنوان مرجع ملی کنوانسیون مبارزه با فساد با همکاری دستگاه های نظارتی و سایر دستگاه های اجرایی ذی ربط وظیفه «بازنگری و اصلاح قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد» را برعهده دارد و این وظیفه برعهده دبیرخانه مرجع ملی کنوانسیون مبارزه با فساد گذاشته شده است.»³ این مشکلات از عدم کیفیت مقررات تنظیمی ناشی می شود.

۱-۱-۱- کیفیت مقررات تنظیمی

«قانون ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد، دارای ٨٤ تکلیف قانونی مجزا برای نهادها و سازمان های مختلف بوده است. اگرچه توفیق در امر مقابله با فساد با تصویب صِرف آیین نامه یا دستورالعمل میسر نیست، اما همین آیین نامه ها و دستورالعمل های اجرایی لازمه نهادینه سازی تدابیر پیشگیری و مبارزه با فساد است. از ١١ آیین نامه ذکر شده در متن قانون، پنج آیین نامه موضوعی و یک آیین نامه اجرایی جامع قانون، تصویب و ابلاغ شده است. از ٦ پایگاه اطلاعاتی یا سامانه تکلیف شده جهت راه اندازی و بهره برداری در قانون، سه سامانه ایجاد شده است. به رغم نقدهایی که به برخی از احکام آن وارد است، دارای ظرفیت های مناسبی برای پیشبرد و تسهیل امر مقابله با فساد ازجمله: توسعه و تقویت سازمان های مردم نهاد درزمینۀ پیشگیری و مبارزه با فساد است.»4

عدم کیفیت مناسب قوانین و مقررات و وجود روزنه هایی برای دور زدن یا فرار از آنها، از عوامل اصلی دیگری است که سبب تضییع حقوق عامه است. شاخص کیفیت مقررات تنظیمی،⁵ یکی از شاخصه های حکومت داری مطلوب است که از ۵۰/۲+ تا ۵۰/۲- ارزش گذاری می شود. این شاخص را، بانک جهانی از سال های ۱۹۹۶ تا ۲۰۱۷، ارائه داده است. میانگین نمره ایران در این دوره، ۴۴/۱- امتیاز با مینیمم ۷۲/۱- امتیاز در سال ۲۰۰۹ و حداکثر ۱۸/۱- امتیاز در سال ۲۰۰۳ می باشد. رتبه کیفیت مقررات تنظیمی ایران بر اساس آخرین آمار اعلام شده در سال ۲۰۱۷، ۱۷۸ از میان ۱۹۳ کشور جهان است.

تعدد مراجع تصویب، شتاب زدگی و عدم مطالعه و بررسی کارشناسانه در تقنین و یا تصویب مقررات حاصلی جز اصلاحیه های پی درپی، لغو و ابطال قوانین و مقررات دراین زمینه نداشته است. البته مصوباتی را هم که خارج از حدود اختیارات قانونی برخی نهادها صورت می گیرد و اختیارات یا بعضاً وظایف نهادهای مجری قانون را سلب یا تحدید می کند و از موانع اساسی پیشگیری از فساد نیز هست؛ باید بر عوامل دخیل در این وضعیت افزود. ازجمله:

۱-۱-۱-۱- طرح نحوه صدور مجوز تأسیس تشکل های غیر دولتی مصوبه شماره ۱۴/۴۵۵ مورخ ۱۷/۱۲/۱۳۷۸

شورای عالی اداری⁶ که وظایف و اختیارات پیش بینی شده در بند (ه) ماده (٦) آیین نامه اصلاحی ثبت تشکیلات و مؤسسات غیرتجاری مصوب ١٣٣٧⁷ را از نیروی انتظامی سلب و طی بند (٣) مصوبه فوق تأیید صلاحیت عمومی متقاضیان تأسیس موضوع بند (ه) ماده (٦) را به عهده استانداری ها قرار داد و طی دادنامه ٣٢٧/٨١ - ١٠/٠٩/١٣٨١، هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبه فوق ابطال گردید.⁸

آیین نامه اجرایی تأسیس و فعالیت سازمان های غیر دولتی تصویب نامه شماره ١٢٦٠٨/ت ٢٧٣٦٧ ه مورخ ٠٩/١١/١٣٨١؛ و سپس اصلاح آن با تصویب نامه شماره ٣٤٩٠٩/ت ٢٧٣٦٧ ه - ٢٤/٠٦/١٣٨٢؛⁹ مجدداً اصلاحیه تصویب نامه شماره ١٢٦٠٨/ت ٢٧٣٦٧ ه؛ با تصویب نامه شماره ٥٥٨٧٧ ت ٢٩٦٤٥ ه؛ مورخ ١٥/١٠/١٣٨٢؛ و دادنامه ٣٦٦ - ٠٣/٠٨/١٣٨٣، هیئت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر ابطال تصویب نامه شماره ١٢٦٠٨/ت/٢٧٣٦٧ ه، هیئت وزیران.¹⁰ آیین نامه اجرایی تأسیس و فعالیت سازمان های غیر دولتی، تصویب نامه شماره : ٢٧٨٦٢ ت ٣١٢٨١ ه مورخ ٠٨/٠٥/١٣٨٤. اصلاحات و الحاقات آیین نامه اجرایی تأسیس و فعالیت سازمان های مردم نهاد مصوب: ٢٨/٠٣/١٣٨٥. اصلاحیه - مصوب هیئت وزیران به شماره ٢٩٠٣٣ /ت ٣٧٣٧١ ه مورخ ٢٩/٢/١٣٨٦. اصلاحیه طرح اصلاحی آیین نامه ثبت شرکت ها مصوب ١٣٤٠، ٢٤/٠٢/١٣٨٦. دستورالعمل نحوه برگزاری مجامع عمومی سازمان های مردم نهاد. دستورالعمل اجرایی نحوه انتخاب نماینده سمن ها در هیئت های نظارت بر تأسیس و فعالیت سازمان های مردم نهاد، ٠٥/٠٨/١٣٨٦. ابطال، لغو و اصلاح مکرر بسیاری از مقررات فوق بیانگر پاره ای از واقعیت موجود است و حاکی از آن است که بخشی از علل عدم موفقیت در مبارزه با فساد و پیشگیری از آن نه تنها حاصل عدم کیفیت قوانین و مقررات است بلکه نشان دهنده این است که هر تصویب کننده ای بالقوه می تواند در پی تسلط قدرت خود بر سایر تصویب کنندگان باشد. مقامات بالقوه می توانند در سازمان های مردم نهاد نفوذ کنند و این با ویژگی های اساسی شکل گیری سازمان های غیردولتی در تضاد است.

۱-۱-۱-۲- دستورالعمل معافیت برخی از مؤسسین سازمان های مردم نهاد از ارائه گواهی عدم سوءپیشینه کیفری

موضوع تبصره (۳) ماده (۲۲) آیین نامه تأسیس و فعالیت سازمان های غیر دولتی، شماره ۲۷۸۶۲/ت ۳۱۲۸۱ ه، از دیگر مقرراتی است که باتوجه به وضعیت فساد در کشور قابل تأمل است. به موجب تبصره (۳) این ماده واحده، تشخیص معافیت از ارائه عدم سوءپیشینه کیفری برعهده رئیس هیئت مرکزی نظارت بر سازمان های مردم نهاد قرار گرفته است.¹¹ چنین مصوباتی آشکارا به عدم موفقیت در پیشگیری از فساد دامن می زند و در نوع خود در جهان نادر است. ماده (۳۰) توصیه کمیته وزرا به کشورهای عضو درمورد وضعیت قانونی سازمان های غیر دولتی در اروپا، مقرر می دارد: افراد را می توان از تشکیل سازمان های غیر دولتی با شخصیت حقوقی به دنبال یک محکومیت کیفری که ثابت می کند آنها برای تشکیل سازمان مناسب نیستند؛ رد صلاحیت کرد. چنین رد صلاحیتی باید در ابعاد و مدت زمان متناسب باشد.¹²

۱-۱-۱-۳- تشکیل ستاد ساماندهی فعالیت سازمان های مردم نهاد در شهر تهران و مصوبات شورای اسلامی شهر تهران

برگزیدن افراد به عنوان نمایندگان شورای شهر از جناح های سیاسی خاص در هر دوره، حاکی از رقابت دست اندرکاران قدرت و سرمایه است که می تواند موجب آشفتگی و بهره برداری مفسدان شده و مشارکت جامعه مدنی را ازطریق شانه خالی کردن از زیر بار مسئولیت، محدود کند. برابر جزء (۵) قسمت (ب)، الزامات اجرایی برنامه، از ماده واحده الزام شهرداری به تهیه و تدوین برنامه پنج ساله سوم شهرداری تهران، مصوب ۰۳/۱۲/۱۳۹۵، شهرداری ملزم به تدوین برنامه با مشارکت متخصصین و صاحب نظران و شورایاران و تشکل های مردمی گردیده است.¹³ و بر اساس ماده ۷۲ برنامه پنج ساله سوم توسعه شهر تهران (۱۳۹۸-۱۴۰۲) مصوب ۳۰/۱۰/۱۳۹۷، شورای اسلامی شهر تهران؛ شهرداری موظف شده بود به منظور بهره مندی از ظرفیت سازمان های مردم نهاد فعال شهری در حوزه های تصمیم سازی، برنامه ریزی، اجرا و دیده بانی نسبت به ایجاد سازکار شفاف جهت تعامل دوسویه مدیریت شهری و نهادهای مردمی اقدام کند. این ماده تبصره ای داشت که بر اساس آن آیین نامه شاخص های ارزیابی عملکرد و رتبه بندی سازمان های مردم نهاد فعال در حوزه مدیریت شهری و چگونگی تخصیص تسهیلات، اعتبارات و امتیازات به آنها در شش ماه نخست سال اول برنامه باید توسط شورای شهر تدوین و به تأیید ستاد توان افزایی و حمایت از سازمان های مردم نهاد شورا می رسید.¹⁴ لیکن در بررسی، تبصره این ماده حذف گردید. یک عضو شورای شهر گفت: «یکی از جهت گیری های دوره پنجم مدیریت شهری رعایت مرزبندی شهرداری با سایر نهادها است. سازمان های مردم نهاد ازلحاظ متولی هیچ کمبودی ندارند و انواع سازمان ها و وزارتخانه ها درخصوص آنها مسئول هستند؛ پس موظف کردن شهرداری برای ارزیابی آنها علی رغم اینکه مغایر ذات وظایف شهرداری است باعث می شود این مؤسسات توقعات مالی پیدا کنند که این برای شرایط مالی فعلی شهرداری خوب نیست.»¹⁵ افزون براین، مصوبات ردیف های: ٢٠١ و ٢٠٢ و ٢٨٢ و ٣٣٤ و ٣٣٥ و ٣٠ و ٣٧ و ٤٥ و ٤٩ و ٢٢٣، بیانگر بخشی از واقعیات موجود در این برهه است.¹⁶

۱-۲- راهبرد مبارزه با فساد

دولت ایران در مبارزه با فساد، راهبرد مبتنی بر اطلاعاتی - امنیتی را به کار گرفته است. استراتژی که سیاست ملی تعداد بسیار معدودی از کشورهای جهان است و دارای معایب عمده ای است. ازجمله این معایب می توان به این موارد اشاره کرد که سازمان های اطلاعاتی اغلب چشمشان را بر روی فساد در درون دولت رسمی می بندند و بیشتر به فسادِ تروریسم و یا موجبات تهدید دولت علاقه مند هستند که در درازمدت می تواند به نهادینه شدن فساد در درون دولت منجر شود. در مقابله با فساد، اغلب سیاست ملی کشورها با هم متفاوت است؛ اما آنچه مهم است این است که این سیاست باید باتوجه به شرایط سیاسی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، علمی و حقوقی کشور و با ملحوظ قرار دادن الزامات و تعهدات ناشی از امضا، پیوستن به کنوانسیون ، معاهدات و یا تفاهم نامه ها صورت پذیرفته، الحاق و سپس تصویب و تطبیق قوانین داخلی با دقت در قوانین و مقرراتی که مستقیم یا غیرمستقیم دررابطه با مبارزه با فساد قرار می گیرد؛ ازجمله سازمان های مردم نهاد، صورت پذیرد.17 از عوامل اثرگذار دیگر در فساد عدم پاسخگویی، شفافیت و عدم دسترسی کافی به اطلاعات است. عاملی که موجب مبهم ماندن نتایج فسادهای خرد، کلان و سیاسی گشته است. عاملی که به نظر می رسد خود متأثر از راهبرد مبتنی بر اطلاعاتی ـ امنیتی حاکم بر سیاست کلان ملی ایران است. اتخاذ راهبرد تنها منحصر به دولت نیست؛ بلکه سازمان های غیردولتیِ غیردولت گرا، به شرط اجازه، نیز می توانند از مدیریت استراتژیک بهره گرفته و بر اراده دولت تأثیر بگذارند. استراتژی ها در هفت سازمان: حاکمیتی، تصدی گری، سیاسی، غیرانتفاعی، غیرانتفاعیِ عمومی نظیر شهرداری ها، صنفی و غیردولتی (NGOs) دسته بندی می شوند و مدل دیوید و هانگر18 برای سازمان های غیردولتی پیشنهاد می گردد. راهبرد مبتنی بر کشف و اجرای قانون و راهبرد مبتنی بر پیشگیری، در مواد (٦) و (٣٦) کنوانسیون مقابله با فساد ملل متحد به خوبی نمایانده شده است. بهترین راه مبارزه با فساد، در ایران، استفاده از راهبرد مبتنی بر کشف و اجرای قانون است.19

۱-۳- انتظام امور سازمان های غیردولتی

طریق تأسیس و ثبت سازمان های غیردولتی یکی دیگر از موانع اساسی برای فعالیت های مبارزه با فساد است. نحوه تأسیس و انحلال این سازمان ها و شیوه های نظارت بر آنها و میزان دخالت دولت در هر کشور متفاوت است و کارآمدی آنها بستگی به تحقق استقلال این نهادهای مردمی دارد. درخصوص انتظام امور سازمان های غیر دولتی، ایران الگوی پیشگیرانه از نوع اجازة قبلی را برگزیده است. «درحالی که کشورهایی مانند فرانسه از الگوی پیشگیرانه از نوع اعلام قبلی و کشورهایی مانند سوئیس از نظام تعقیبی استفاده می کنند. اصولاً انتظام حقوق و آزادی ها در جوامع مختلف بر اساس سه شیوه: ١- پیشگیرانه از نوع اجازه قبلی؛ ٢- پیشگیرانه از قسم اعلام قبلی و ٣- نظام تعقیبی صورت می پذیرد.»²⁰ در نظام پیشگیرانه از نوع اجازه قبلی برای سازمان های غیر دولتی، قدرت عمومی الزاماتی را برای جلوگیری از هر عمل غیرقانونی به اشخاص و گروه ها تحمیل می کند. به این ترتیب اشخاص نمی توانند قبل از انجام تشریفات از حقوق و آزادی های خویش برخوردار شوند؛ درواقع شروع فعالیت آنها مشروط به انجام اقداماتی است که از سوی قانونگذار مشخص شده است و متقاضی باید قبل از شروع هر فعالیتی از مقامات ذی صلاح تقاضای صدور مجوز کند. مقام یا دستگاه اداری مربوطه هم با در نظر گرفتن موازین قانونی، مصلحت عمومی و یا صلاحدید خود یا مجوز را صادر و یا از صدور آن خودداری می کند. در ارزیابی نظام پیشگیرانه از نوع اجازه قبلی باید گفت «این افراد و گروه ها به دلیل هماهنگی کامل با مقام حکومتی و اخذ پروانه قبلی، در برخورداری از حقوق و آزادی های خویش از امنیت قضایی مطمئن تری برخوردارند و به شرط دمکراتیک بودن حکومت، بعد از انجام تشریفات اداری، اصولاً خطری متوجه آنان نیست؛ اما اشکال اساسی این است که حقوق و آزادی های مردم در ید قدرت و ابتکار عمل دولت قرار می گیرد و این شیوه جامعه را به سوی یک نظام هدایت شده سوق می دهد که عرصه را بر حقوق خدادادی انسانی تنگ می کند.»²¹ و «ممکن است بستر سوءاستفاده نیز فراهم گردد. ممکن است مقام یا دستگاه اداری ذی صلاح شیوه تبعیض آمیزی را در پیش گیرد و صرفاً برای وفاداران و طرفداران خود مبادرت به صدور مجوز کند و از صدور پروانه برای دیگران و خصوصاً گروه های منتقد، خودداری نماید.»²² شیوه ای که مصداق آن را در سازمان های مردم نهاد مبارزه با فساد در ایران می بینیم.

۱-۴- نظارت و ارزیابی سازمان های غیردولتی

کاستی دیگر، نحوه نظارت و ارزیابی سازمان های غیردولتیِ مبارزه با فساد است. دو نوع نظارت پیشینی و پسینی برای سازمان های غیردولتی وجود دارد. «نظارت پیشینی عملاً ناظر بر قبل از تأسیس سمن ها از سوی دولت است. قطعاً نظارت بر تأسیس سمن ها حق دولت است.»²³ اما به محض تأسیس و دارا شدن شخصیت حقوقی، از یک سری حقوق در مرحله پسینی برخوردار می شوند. «یکی از مهم ترین این حقوق، حق دادخواهی است. نظارت پسینی ناظر به بعد از تأسیس و هنگام فعالیت و از سوی سمن ها است و مشارکت در مطالبات قانونی (حق خواهی) نظارت است.»²⁴ به اعتقاد نگارندگان مقاله حاضر، نظارت هنگامی مؤثر خواهد بود که علاوه براینکه ناظر به هر دو مرحله قبل و بعد از تأسیس است؛ دوسویه نیز باشد. ماده (١٣) قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد؛ به خصوص نقشی که این نهادها در نظارت و ارزیابی ایفا می کنند قابل توجه است.

۲- سازمان های غیردولتیِ مبارزه با فساد در ایران، اقدامات سازمان های غیردولتی

۲-۱- سازمان های غیردولتی مبارزه با فساد در ایران

مهم ترین ویژگی هایی که یک سازمان غیردولتی را از دیگر سازمان ها متمایز می کند؛ غیرحکومتی بودن، غیرسیاسی بودن، داوطلبانه بودن و غیرانتفاعی بودن آنهاست. «ویژگی بارز سازمان های غیردولتی، همان طور که از نامش پیداست؛ عدم پیوند با مقامات دولتی است.»²⁵ بر اساس نتایج به دست آمده از پژوهش، نگارندگان، سازمان های غیردولتی مبارزه با فساد در ایران را «سازمان غیردولتی دولت گرا» می نامند؛ زیرا در ایران تاکنون، صدور مجوز برای سازمان های مردم نهاد مبارزه با فساد، فقط برای صاحب منصبان یا اعضای جناح های سیاسی خاصی صادر گردیده است که اکثریت قریب به اتفاقشان نمایندگان مجلس شورای اسلامی بوده یا هستند. این وضعیت به وضوح بیانگر جهات هدایت شده هستند. مضافاً اینکه نمایندگان مجلس علاوه بر حق بررسی در کمیسیون اصل ۹۰ قانون اساسی، به مناسبت وظایف نمایندگی شان از حق پرسش و نظارت و استیضاح نسبت به امور برخوردار هستند. یافته ها نشان می دهد؛ علاوه براینکه تاریخ ثبت اکثر این سازمان های غیردولتی، مؤخر بر اولین نشست مشترک شورای انجمن ها و سمن های فعال در حوزه مبارزه با فساد و ارتقای سلامت اداری با فراکسیون شفاف سازی و سالم سازی اقتصاد و انضباط مالی می باشد. اعضای آنها هم به جناح سیاسی خاصی تعلق دارند. وجود رانت های اطلاعاتی، تصویب مقررات متعدد، مشکلات اجرایی در فاصله زمانی تصویب تا لغو آنها، زمینه سازی برای ایجاد شبکه های (NGOs) مبارزه با فسادِ تعریف شده، به منظور در دست گرفتن قدرت و تسلط از مشکلاتی است که مانع از پیشگیری از فسادِ به هنگام می شود.

تعداد انگشت شماری سازمان های مردم نهاد مبارزه با فساد در ایران به ثبت رسیده است. تاکنون وزارت کشور تنها به مؤسساتی مجوز فعالیت به عنوان سازمان غیردولتیِ مبارزه با فساد را داده است که اکثریت قریب به اتفاق مؤسسین آنها از وزرای سابق، وکلای مجلس یا دیگر صاحب منصبان بوده یا هستند. درحال حاضر باتوجه به اولین نشست مشترک شورای انجمن ها و سمن ²⁶ های فعال در حوزه مبارزه با فساد و ارتقای سلامت اداری با فراکسیون شفاف سازی و سالم سازی اقتصاد و انضباط مالی، در تاریخ ٠٣/١٠/١٣٩٧،²⁷ همچنین در دومین همایش ملی هم افزایی ظرفیت های علمی و مردمی پیشگیری و مبارزه با فساد، در تاریخ ٣٠/١٠/١٣٩٧، تعداد (٩) سازمان غیردولتی مبارزه با فساد در ایران معرفی شده اند.²⁸ نکته حائز اهمیت این است که اکثر آنها پس از نشست و همایش فوق به ثبت رسیده اند. سازمان های اعلام شده عبارتند از: ١- موسسه توسعه فراگیر آسیا، تحت عنوان شرکت مطالعاتی آموزشی مدیریت شهری توسعه فراگیر آسیا²⁹، ٢- مرکز غیردولتی توسعه فراگیر سلامت اداری و مبارزه با فساد³⁰، ٣- سازمان مردم نهاد دیده بان شفافیت و عدالت³¹، ٤- جمعیت پایش شفاف سازی و ریشه کنی فقر و فساد³²، ٥- جمعیت هم اندیشان دادخواه (جهد)³³، ٦- موسسه شفافیت برای ایران، به عنوان یک سازمان مردم نهاد با عنوان «مؤسسه پیشگامان شفافیت و پیشرفت»³⁴ که از آن با عنوان اندیشکده شفافیت برای ایران هم یاد می شود؛ ٧- جمعیت مردمی پیشگیری و مبارزه با فساد که در ثبت شرکت ها با نام تشکل مردمی پیشگیری و مبارزه با فساد ثبت شده است.³⁵ ٨- انجمن حسابداری ایران³⁶، در سال ١٣٧٦، تأسیس گردیده و علاوه برآن دارای مجوز سمن نیست. ٩- هسته پژوهشی مطالعات سلامت اداری و مبارزه با فساد دانشکده مدیریت دانشگاه تهران که به همت اساتید دانشکده مدیریت شکل گرفته است و سمن محسوب نمی شود. تعداد اعضای ٧ موسسه فوق ٥٥ نفر می باشند.

(نمودار ١) میزان مشارکت مقامات و وابستگان آنها

آمار فوق با مراجعه به سایت شرکت ها و پیدا کردن نام صحیح موسسه، شناسه ملی آنها، تاریخ ثبت و سپس جستجو در آگهی های روزنامه رسمی کشور و دانلود آگهی ثبتی، استخراج اسامی اعضا و سپس پیدا کردن پیشینه سیاسی افراد تنظیم گردیده است.

تأسیس و فعالیت سازمان های غیردولتی در نظام حقوقی ایران همواره با مشکلاتی روبرو بوده است که چنانچه نخواهیم فقدان اراده سیاسی دراین زمینه را مطرح کنیم؛ دست کم باید از آشفتگی سخن گفت که برای سوءاستفاده و فساد راه را باز می گذارد. با نگاهی اجمالی به سیر تقنین سازمان های غیردولتی، عدم مدیریت درست را شاهد هستیم. عوامل سیاسی، اقتصادی، اجتماعی، تکنولوژیکی، حقوقی و محیط زیستی از موجبات افزایش فساد هستند و تأثیرات چشمگیری بر تقنین، قضا و اجرا می گذارند. میزان و قدرت نهادهای مدنی فعال در یک جامعه از مهم ترین شاخصه های عینی وجود آزادی های مدنی و اجتماعی محسوب می شود.

ماده (٦) توصیه نامه کمیته وزرا به کشورهای عضو درمورد وضعیت قانونی سازمان های غیر دولتی در اروپا مصوب ١٠ اکتبر ٢٠٠٧³⁷ بر این نکته تأکید دارد که: «سازمان های غیر دولتی نباید موضوع هدایت مقامات دولتی واقع شوند». عدم رعایت چنین استانداردهایی، سلب اعتماد عمومی است. از سویی هیئت وزیران در جلسه های ۲/۱۲/۱۳۹۴، ۱۱/٠١/۱۳۹۵ و ۲۷/٠٥/۱۳۹۵ به پیشنهاد وزارت کشور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران آیین نامه تشکل های مردم نهاد را تصویب کرد. به موجب ماده (١) این آیین نامه، نهاد مدنی نهادی غیردولتی است که به منظور فعالیت در راستای توسعه اجتماعی، فرهنگی و سیاسی ایجاد شده یا می شود و تبصره ذیل آن چنین اشعار می دارد: منظور از غیردولتی، عدم وابستگی به دولت و نهادهای حاکمیتی، عدم دخالت دولت و نهادهای حاکمیتی در تأسیس، اداره و استمرار و همچنین عدم فعالیت مقامات و مسئولان و کارکنان دولتی و نهادهای حاکمیتی با استفاده از جایگاه حقوقی خود، به عنوان مؤسس یا عضو است.

۲-۱-۱- صدور مجوز

مشکلات صدور مجوز فعالیت برای شهروندان عادی (غیر صاحب منصبان) سبب چالش هایی ازجمله عدم اعتماد برخی از شهروندان به غیر وابسته بودن این گونه سازمان ها شده است و این دیدگاه را دامن زده است که چنین سازمان هایی کماکان جزو نهادهای حکومتی هستند و لزوماً غیر دولتی محسوب نمی شوند. ویژگی بارز نهادهای مدنی در جوامع دارای فضای سیاسی باز، آزادی فعالیت و عدم استفاده از بودجه و امکانات دولتی می باشد. «مطالعه رفتار سیاسی حاکمان ایران بیانگر این است که انجمن های غیردولتی که خواهان فعالیت در بستر جامعه ایران هستند نه تنها دارای امنیت روانی و آزادی های لازم برای فعالیت نمی باشند بلکه افرادی که خواهان تسهیل فعالیت انجمن های غیردولتی در ایران می باشند از سوی سیستم قضائی ـ امنیتی جمهوری اسلامی ایران مورد ِپیگرد قرار گرفته و به بهانه های گوناگون متحمل هزینه های مختلف می گردند. این برخوردها محدود به عدم اجازه فعالیت و فشار بر این افراد نبوده و صاحبان قدرت و ثروت جهت گسترش ایدئولوژی خود اقدام به ایجاد انجمن هایی می نمایند که دارای ماهیت حقوقی غیردولتی هستند اما از امکانات دولت و نهادهای دولتی در فعالیت های خود استفاده می نماید. علی رغم آنکه اکثر این انجمن ها ماهیت حقوقی غیردولتی دارند؛ باتوجه به ماهیت کارکردی شان، عنوان انجمن های شبه دولتی عنوانی مناسب تر برای آنها محسوب می شود و به طرق غیررسمی از سوی نهادهای امنیتی و دولتی ایران تغذیه مالی می شوند.»³⁸ تفاوت دیدگاه مقاله حاضر با مقاله خورشیدی این است که: عنوان سازمان های غیردولتیِ دولت گرا به واقعیات موجود در ایران نزدیک تر می باشد. چراکه رابطه میان مردم و نمایندگان مجلس یا دیگر صاحب منصبان «عموم و خصوص من وجه» می باشد؛ به عبارت روشن تر همه مردم نمی توانند صاحب منصب باشند ولی نمایندگان یا صاحب منصبان از مردم هستند؛ بنابراین می توانند نسبت به تأسیس سازمان غیردولتی اقدام نمایند. علاوه بر آن ازلحاظ تقسیمات نهادی چنین عنوانی ما را با مشکل مواجه می سازد. می توان چنین سازماندهی جناحی ای که تماماً در یک جهت است؛ امارتی بر شکل گیری نهادهای غیردولتی هدایت شده یا دولت گرا دانست.

عدم رعایت حداقل استانداردهای جهانی در تشکیل و فعالیت سازمان های غیر دولتی مانعی جدی بر سر راه پیشگیری از فساد توسط مردم است. برای پیشگیری و مبارزه با فساد، نخست باید نگاهی آسیب شناسانه نسبت به آن داشت. لذا آگاهی از وضعیت تصویب مقررات مربوط، سلب یا تحدید برخی اختیارات یا وظایف از بعضی مأموران اجرای قانون، راهبردِ اتخاذ شده و انتظام سازمان های مردم نهاد و نحوه نظارت، گام اول در انتخاب یک یا همه از پنج راهبرد مرتبط، یعنی تغییر در تأمین مالی، نحوه پرداخت ها، سازماندهی، وضع مقررات و رفتارهاست که با عوامل فردی و سازمانی در هم می تند. تعارض منافع مؤسسین یا گردانندگانِ «سازمان های غیردولتی دولت گرا» که بر اساس تحقیقات صورت گرفته و مستند، بالای ۹۵٪ آنها از مقامات هستند؛ از دیگر موانع موفقیت در پیشگیری از فساد می باشد. آگاهی نسبت به سیر تقنین و راهبرد اتخاذ شده، برخورد نظام عدالت کیفری با مفسدان اقتصادی/اداری، نحوه اخذ مجوز تأسیس تا اجرا نه تنها بیانگر ناکارآمدی «سازمان های غیردولتی دولت گرای» مبارزه با فساد است بلکه نحوه عملکرد این گونه سازمان ها می تواند سبب پرسش هایی توسط عموم و بعضاً سلب اعتماد عمومی شود. این معضلات می تواند منتج از عدم اراده سیاسی در تحقق این امر و بالتبع عدم اراده عمومی باشد. بااین حال مردم می توانند در پیشگیری از فساد اقداماتی را انجام دهند.

۲-۲- اقدامات سازمان های مردم نهاد در پیشگیری از فساد در ایران: کنشی، واکنشی و مرحله ای

سازمان های غیردولتی نقش بزرگی در تحقق توسعه پایدار در سطح بین المللی ایفا کرده اند. «گروه های مبارزاتی، عاملان اصلی مذاکرات بین دول بوده اند؛ ازجمله مقرره ممنوعیت جهانی دفن زباله های خطرناک در زمین و از بین بردن برده داری. سازمان های غیردولتی نه تنها انرژی خود را بر دولت ها و فرآیندهای بین دول متمرکز می کنند؛ بلکه  با عقب راندن دولت  از تعدادی از وظایف عمومی و فعالیت های نظارتی، شروع به تثبیت مواضع و دیدگاه های خود می کنند.»³⁹ سازمان های مردم نهاد به روش های مختلف ازجمله فعالیت، درخواست مسئولیت پاسخگویی و حق خواهی می توانند با فساد مبارزه کنند و به این طریق مسئولین را پاسخگو نگهدارند. هرچند غالباً از توانایی های بالقوه ای برخوردارند، درعین حال با موانعی نیز مواجهه می شوند.

۲-۲-۱- اقدامات کنشی

در قوانین ایران تنها برخی از مصادیق فساد تحت عناوینِ مجرمانهِ جداگانه، جرم انگاری شده است. برای مقابله با فساد به لحاظ متفاوت بودن نحوه ارتکاب، شخصیت، موقعیت و وضعیت مرتکب و ارزش مال مورد ِفساد، نیازمند اجرای تدابیر مختلفی از سوی عموم هستیم. اقدامات مبارزه با فساد کنشی یا اجتماعی به هر سه صورت: وضعی یا موقعیت مدار؛ محیطی یا جامعه مدار و رشد مدار قابل اجرا است. لیکن چون در پیشگیری وضعی، فرض را بر محاسبه گر بودن بزهکار می گیریم و هدف، به هم زدن این برنامه محاسبه گرانه است و لازمه پیشگیری رشد مدار، آموزش و مراقبت است؛ نیازمند همکاری شدید دولت هستیم. پس در این مقاله به جنبه محیطی یا جامعه مدار آن پرداخته می شود.

۲-۲-۱-۱- فعالیت

«سازمان های غیردولتی زیرمجموعه بخش فرعی جامعه مدنی»⁴⁰ «و بخش جدایی ناپذیر از جامعه مدنی»⁴¹ هستند. سازمان های غیردولتی، از قبیل گروه های اجتماعی و قومی، برای بهبود شرایطشان در جهت رسیدن به اهداف شان تلاش کرده اند و ازطریق ارائه خدمات اجتماعی و آموزشی، به صورت خودگردان به حمایت از خود پرداخته اند. تحقیقات نشان می دهد در شرایط ذکر شده جامعه مدنی می توانند به طرق زیر با فساد مبارزه کنند.

۲-۲-۱-۱-۱- آموزش عمومی

آموزش عمومی و ارتقای سطح آگاهی یکی از راهبردهای مهمی است که سازمان های غیردولتی می توانند برای مقاومت در برابر اقدامات فاسد از آن استفاده کنند که می تواند ازطریق برنامه های آموزشی از قبیل برگزاری کارگاه های آموزشی انجام شود و به طور خاص بر حکومت داری مطلوب تمرکز کند. «ارتقای تعادل بین اقدامات پیشگیرانه و اجرای مقابله با فساد، یک دیپلماسی نرم برای رسیدگی به فساد است.»⁴² استفاده از کارگاه ها و انواع رسانه برای بسیج حمایت های مردمی، ایجاد ساعات درسی مبارزه با فساد در مدارس و ترویج رفتار اخلاقی، یک رویکرد مبتنی بر حقوق بنیادین و توسعه یافته است که درک عموم را ارتقاء داده و در تحلیل مسائل به آنها کمک می کند.

۲-۲-۱-۱-۲- بسیج مدنی

یکی از روش هایی که برای مبارزه با فساد و درنتیجه پیشگیری از آن می تواند موردِاستفاده سازمان های مردم نهاد قرار گیرد بسیج مدنی است. بسیج مدنی یک فعالیت منظم، مهم و تأثیرگذار است که ازطریق آن سازمان های غیردولتی، حمایت عمومی را برای اِعمال فشار بر دولت به دست می آورند. اگرچه این فعالیت دشوار است و گاهی اوقات واکنش های منفی نسبت به آن می شود. «همکاری دوجانبه فعالیت یا رویداد انجام شده با دخالت مقامات دولتی به صورت گفتگوی چهره به چهره بین سازمان های غیردولتی، جوامع محلی، شرکای توسعه و داوطلبان با نمایندگان دولت است. مکانیسم های مختلفی بین بازیگران دولتی و غیردولتی وجود دارد که فرصت هایی را برای سازمان های غیردولتی برای تحت حمایت قرار گرفتن و تقاضا از بازیگران دولتی فراهم می کند.»⁴³

۲-۲-۱-۱-۳- تحقیقات و پژوهش

تحقیقات و پژوهش از دیگر حوزه های فعالیت است و معمولاً میان دانشگاهیان و رسانه رواج دارد که بیشتر به جنبه های تئوری آن پرداخته شده است تا یافتن راه حل های عملی. بااین حال با انجام این کار امکان دارد برخی از مسئولین ترجیح دهند از دکترین استفاده کنند.

۲-۲-۱-۱-۴- نظارت مدنی

نظارت مدنی از دیگر فعالیت هایی است که سازمان های غیردولتی می توانند برای پیشگیری از فساد انجام دهند. «سازمان های غیردولتی سه نقش مهم در ارتقای حاکمیت خوب یا جلوگیری از فساد دارند که می تواند به سه دسته طبقه بندی شود: توانمندسازی مدنی، دفاع مدنی و نظارت مدنی.»⁴⁴ در نظرسنجی که چریل گری⁴⁵ و دانیل کوفمن⁴⁶ از مقامات عمومی و اعضای جامعه مدنی در اقتصادهای نوظهور، برای رتبه بندی اثربخشی راه حل های گوناگون داخلی انجام داده اند؛ «توسعه دیده بان مقابله با فساد داخلی، دارای کمترین میزان اثربخشی در لیست اقدامات ضد فساد داخلی بوده است. راه حل های دیگر به ترتیب دارای اثربخشی بیشتری بوده است: اصلاح هزینه ها و تدارکات، تورم پایین، تسریع خصوصی سازی، مؤسسات دموکراتیک بیشتر، اصلاح نظام مالیاتی، افزایش شفافیت بودجه، مقررات زدایی بیشتر/اقتصاد آزاد، افزایش حقوق بخش عمومی، اجرای جریمه های شدید برای فساد عمومی و رهبری واحد.»⁴⁷

۲-۲-۱-۲- درخواست مسئولیت پاسخگویی

عدم پاسخگویی برخی مسئولین و عدم شفافیت در اطلاع رسانی و مقابله با مفسدان، عدم اراده سیاسی مبنی بر رسیدگی عادلانه و شفافیت در پرونده های قضایی فساد که می تواند بیانگر بیمِ بخشی از دستگاه اداره کشور از افشای منشأ منابع مالی به کار گرفته شده برای بعضی امور باشد؛ منجر به بیم پایدار و درنتیجه کاهش اعتماد اجتماعی و همبستگی شده و تا حد زیادی تضعیف مشارکت جامعه مدنی در امور اجتماعی و تقاضا برای مسئولیت پاسخگویی دولت یا مقامات را فراهم آورده است. «مشکلات فساد و ضعف در پاسخگویی، فاکتورهایی هستند که باعث افزایش فساد می شوند. درواقع، سیاست قبل از هر چیز سبب فراگیری شیوه های فاسد پدید آمده، شده است. فقدان «اراده سیاسی» در میان مقامات برای مبارزه با فساد، شامل: منافع سیاسی واگذار شده، باز بودن محدود و همکاری بازیگران دولتی، دیدگاه های باریک بازیگران دولتی نسبت به سازمان های جامعه مدنی، لفاظی های بازیگران دولتی و عدم پایداری راهبرد و کمپین مبارزه با فساد و فقدان «اراده عمومی» در میان عموم مردم در تلاش های پیشگیری از فساد، شامل فقدان اعتماد عمومی، مشارکت عمومی محدود در جنگ با فساد و درگیر شدن در فعالیت های فاسد است که این موضوع به شدت تحت تأثیر فقدان«اراده سیاسی» قرار دارد.»⁴⁸ تا زمانی که دولت قادر به پرداختن به فساد خود نباشد، هیچ الزام واقعی برای تغییر، بدون فشار بیرونی ندارد و تا زمانی که هم به عنوان بازیکن فاسد و هم به عنوان مجری ضد فساد عمل می کنند؛ کمتر مؤثر هستند؛ پس نیاز به اقدام جمعی و مسئولیت در رسیدگی به فساد، بیشتر حس می شود. توجه به نقش سازمان های غیردولتی در مبارزه با فساد کمک زیادی به تلاش های مبارزه با فساد می کند؛ بنابراین، درک نقش ها و موانع مواجه شده با سازمان های غیردولتیِ دولت گرا ازلحاظ ساماندهی ممکن ترین اقدامات و مکانیسم ها برای افزایش آن قابل توجه است.

۲-۲-۱-۳- حق خواهی

نظارت سازمان های غیردولتی بر اقدامات دولت و نیز نظارت عموم مردم بر اقدامات دولت باید برای پیشگیری از فساد، موردِاستفاده قرار گیرد. این مهم با انتشار تحقیقات به منظور آگاهی دادن و حمایت صورت می گیرد. نیز سازمان های غیردولتی باید خواستار افشای اطلاعات عمومی نگهداری شده توسط دولت و انتشار آن برای عموم مردم باشند. «بی طرفی سیاسی، حرفه ای بودن و عمل گرایی از مشخصه های بارز اعتمادسازی اجتماعی است. تمایلات سیاسی و ماهیت کسب وکار گونه سازمان های غیردولتی اعتبار و اقدامات سازمان های غیردولتی را مشکل ساز و بی اثر می کند.»⁴⁹ نتیجه این عدم تعدیل این است که آنها پیش از اینکه به فکر مشارکت باشند به فکر راه اندازی کسب وکار برای خودشان هستند و پیامد، تضعیف عمل گرایی خواهد شد. «عده ای امر شرکت دادن بیشترین تعداد کنشگران در سیاست جنایی را صرفاً انتقال افراطی وظایف دولت تلقی خواهند کرد. عده ای دیگر برعکس آن را یک روش فعال می دانند که هدف آن پیشبرد ارتقای آموزش مسئولیت و هموار کردن مردم سالاری محلی برای تأمین امنیت بیشتر است.»50

با وجود تصویب، قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات (۱۳۸۸) و آیین نامه های آن؛ (سامانه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات)، نبود مکانیسم مناسب برای دسترسی به اطلاعاتِ در دست دولت؛ شاهد عدم پذیرش مشاوره و یافته های بیرونی سازمان های غیردولتی هستیم. شانه خالی کردن از بار مسئولیتِ نظارت و ارزیابی سازمان های غیردولتی، نظیر آنچه در شورای شهر تهران ذکر شد؛ باید موردِحق خواهی قرار گیرد.

شورای عالی اداری در یکصد و هشتاد و دومین جلسه، مورخ ٣٠/٠٥/١٣٩٧، به پیشنهاد سازمان اداری و استخدامی کشور، در اجرای «سیاست های کلی نظام اداری»، ابلاغی رهبری و «نقشه راه اصلاح نظام اداری»، مصوبه شماره ٥٦٠/٩٣/٢٠٦ - تاریخ ٢٠/١/١٣٩٣ را به منظور تداوم اصلاحات در نظام اداری کشور، برنامه جامع اصلاح نظام اداری ـ دوره دوم را مشتمل بر ١٠ برنامه تصویب نمود. تعمق در این برنامه فوق آرمانی، نقشی که برای فعالان توسعه کشور قائل شده؛ یک سیاست جنایی مشارکتی ضد فساد را در ذهن تداعی می کند. درحالی که نه تنها در عمل چنین نیست، بلکه عدم توجه به پیشنهادهای سازمان های غیردولتی که گاه مانند توپ به این طرف و آن طرف شوت می شوند؛ همکاری های گزینشی و فشاری که بعضی اوقات دولت بر کسب وکار می آورد؛ ازجمله جلوه های فقدان اراده سیاسی می باشد و بیانگر ارتباط میان زمینه سیاسی و فساد است. البته «اراده» به دو فقدان اراده سیاسی و فقدان اراده عمومی قابل تفکیک است. فقدان اراده عمومی نخست حاصل فقدان اعتماد عمومی است. اینکه: (برخی مقامات عمومی ممکن است فاسد باشند؛ قانون اجرا نمی شود یا اجرای آن به صورت جزئی است؛ واحدهای مبارزه با فساد مستقل نیستند و با سیاست ها مرتبط هستند؛ مؤسسات عمومی فاسد هستند؛ جنگ دولت علیه فساد یک لفاظی سیاسی محض است). حتی تغییر موضع ۱۸۰ درجه ای برخی مسئولین در اتخاذ یک راهبرد واحد مبتنی بر کشف و اجرای قانون⁵¹ یا راهبرد مبتنی بر پیشگیری⁵²، یا یک راهبرد ترکیبی دستخوش نان به نرخ روز خوردن است. برای نمونه: «ایجاد سازمان مبارزه با فساد، موازی کاری و فسادآور است»⁵³ و ۹ ماه بعد، «برخی از قوانین مبارزه با فساد برای کاهش تشریفات قوه قضائیه باید اصلاح شود. اگر مجلس بتواند چند سازمان را ادغام و سازمان مبارزه با فساد مقتدر ایجاد کند بسیار خوب است⁵⁴». عامل دوم که بر اراده عمومی در مبارزه با فساد تأثیرگذار است؛ محدودیت مشارکت عمومی است (عدم اعتمادبه نفس اکثریت مردم، این اعتقاد که هیچ چیز از مشارکت عمومی تغییر نمی کند؛ مردم نمی توانند در مقابل قدرت مقامات پایداری کنند؛ ذهنیت ترس آور عموم، ترس از قرار گرفتن در مشکلات یا از دست دادن منافعشان چون کسب وکار؛ و ذهنیت سنتی، اینکه حکومت یا فساد مقوله ای مربوط به رهبران است)؛ و عامل سوم درگیر بودن عموم در فساد است. اینکه (این سیستم عموم مردم را به درگیر شدن در فساد، تشویق می کند. همه فاسد هستند (یادگیری اجتماعی)؛ مردم وقتی فرصتی به دست آورند فساد می کنند؛ مثال بارز آن، سازمان های غیردولتی مبارزه با فساد هستند. البته هر علت به نوبه خود نتیجه ای از سایر علل است.

۲-۲-۲- اقدامات واکنشی

حقوق کیفری به عنوان شاخه ای از حقوق عمومی، نماد دولت است و حق مجازات نیز در انحصار دولت. کیفر، واکنش جامعه علیه جرم است؛ و دولت از طرف جامعه و به نام جامعه تعقیب و مجازات می کند و هدف آن حفظ انسجام اجتماعی است که موجب تقویت احساسات جمعی شده و مخاطبین آن غیرمجرمین هستند تا با مرعوب شدن از مشاهده مجازات بزهکار دست از ارتکاب جرم بردارند. «مفهوم سنتی مبارزه با فساد با ابزارهای سرکوبگرانه فقط از سال ها پیش برجای مانده است؛ زیرا آشکار شده که سرکوب فقط یک راه مبارزه با فساد است که معمولاً چیزی را در حوزه شرایط و اوضاع واحوال تغییر نمی دهد و این امکان وجود و توسعه فساد را فراهم می آورد.»⁵⁵ نظام عدالت کیفری نه تنها واکنش های کیفری علیه جرم را به صورت عام یا خاص شامل می شود بلکه همه واکنش هایی که حتی در قالب غیرکیفری و اجتماعی از نهاد عدالت کیفری خارج می شوند؛ دربرمی گیرد. بالتبع نهاد عدالت کیفری اعم است از نظام پلیسی، قضایی و پیرا قضایی (وکلا، مددکاران، سازمان زندان ها و غیره). سیاست کیفری، تدبر و چاره اندیشی راجع به کیفر و سیاست گذاری راجع به آن است که منحصراً در اختیار دولت می باشد و کیفرمحور است و ناظر بر جرم اتفاق افتاده است. لیکن سیاست جنایی تدبر و چاره اندیشی راجع به جرم است که یک بُعد آن را کیفر و بُعد دیگر آن را پیشگیری تشکیل می دهد و ازاین رو همه این سیاست در اختیار دولت نیست بلکه پاسخ ها و کنش های مدنی و غیردولتی هم بخشی از آن را تشکیل می دهد و جرم محور است.

ماده (۶۶) قانون آیین دادرسی کیفری، یکی از ظرفیت هایی است که سازمان های غیردولتی با اتکا به آن می توانند نسبت به مرتکبین جرایم اعلام جرم کنند. «یکی از اشکالات اساسی تبصره ماده این است که باید شرایط و ویژگی های لازم برای مشارکت سازمان های غیردولتی مشخص می شد تا با حاکمیت قانون، زمینۀ هرچه بیشتر مشارکت این سازمان ها میسر شود و از سوی دیگر موجبات برخورد سلیقه ای را منتفی کند. البته چنانچه بیان جزئیات، خارج از چهارچوب قانون است، می توان تعیین شرایط موصوف را به تدوین آیین نامه موکول کرد.»⁵⁶ متأسفانه علی رغم گذشت سال ها هنوز تبصره (٣) این ماده اجرا نشده است. سؤالی که مطرح می شود این است که بزه دیده جرایم اقتصادی و اداری چه کسانی هستند و آیا سازمان های غیردولتی ایجاد شده مبارزه با فسادِ دولت گرا، برای این امر موردِوثوق مردم هستند؟ که در سایت های خود بخشی را به گزارش های موارد فساد، اختصاص داده اند، یا ترفندی برای مقاصد سیاسی و جناحی یا اطلاعاتی آنان است؟

ازآنجاکه تقنین، در اولین حلقه زنجیره سیاست جنایی فساد قرار دارد؛ بالتبع بر قضا و اجرای قانون نیز تأثیر می گذارد. تله قانونی از موانع اساسی مبارزه با فساد توسط سازمان های غیردولتیِ غیر دولت گرا است و به قانونگذاری اشاره دارد که بیشتر تعمداً ایجاد شده یا اصلاً ایجاد نشده و بیشتر برای خدمت به یک گروه اجرا شده یا نشده تا برای خدمت به منافع عمومی جامعه. تله قانونی شامل تفکیک قدرت، قوانین و واحدهای غیراستاندارد مبارزه با فساد و نیز عدم اجرای قانون است. همچنین وابسته و به شدت تحت تأثیر آن است؛ فقدان اراده سیاسی نخبگان سیاسی بالا در دستگاه دولتی که قصد باز گذاردن راه گریز در چهارچوب قانونی را در طی ایجاد و اجرای قانون دارند؛ به طوری که بتوانند آن را به نفع گروه خود تفسیر کنند.

«پیشنهاد شورای عالی استان ها درخصوص اصلاح مواد (۷) و (۹) و (۱۱) «آیین نامه تشکل های مردم نهاد» در کمیسیون سیاسی و دفاعی دولت با محوریت بررسی پیشنهاد شورای عالی استان ها درخصوص اصلاح مواد مذکور از این آیین نامه در تاریخ ۲۵/۰۲/۱۳۹۸، مورد ِتصویب قرار گرفته است. در این آیین نامه، شورایی با عنوان «شورای ملی توسعه و حمایت از تشکل ها» پیش بینی شده است. ازآنجاکه شورای عالی استان ها یکی از وظایف خود را ترغیب، تشویق و ایجاد شرایط مشارکت مردم در تشکل های مردم نهاد معرفی می کند؛ این شورا به استناد اصل (۱۰۲) قانون اساسی و بند (۳) ماده (۸۸) قانون «تشکیلات، وظایف و انتخابات شورا های اسلامی کشور و انتخاب شهرداران» پیشنهادی را برای اصلاح مواد مذکور به هیئت دولت ارائه کرد تا زمینه عضویت نمایندگانی از سه شورای شهرستان، استان و عالی استان ها در شورای توسعه و حمایت از تشکل ها در سطوح ملی، استانی و شهرستانی فراهم شود.»⁵⁷ این رویکرد نشانی از تمایل دولت برای کنترل و مداخله در سازمان های مردم نهاد است و به راحتی نشان دهنده (GNGOs) بودن این سمن ها است تا (NGOs) بودنشان.

چندین گروه مختلف از سازمان های غیردولتی وجود دارد. بعضی از سازمان های غیردولتی با دولت یک اتحاد را تشکیل می دهند و برخی گروه های دیگر تشکیل می دهند. این بدان معناست است که درگیری میان آنها وجود دارد. «مشکلات سطح تهران به عنوان فضایی که دولت همواره داعیه دخالت در امور آن را دارد؛ نشان می دهد که مهم ترین عامل آن، استیلای سازمان ها و نهادهای دولتی بر حوزه های غیر وظیفه ای به صورت ناکارآمد است.»⁵⁸ دولت درون سازمان های غیردولتی.

۲-۲-۳- اقدامات پیش گیرنده یا مرحله ای

ادوین لمرت⁵⁹ در رهیافت واکنش اجتماعی، تدابیر پیشگیری مرحله ای که ناظر بر پیشگیری اولیه، ثانویه و ثالث می باشد؛ ارائه داد. هرچند پیشگیری اولیه که متضمن تدابیر کاهنده وقوع اختلال و به حداقل رساندن فاکتورهای خطر نسبت به تمام افراد جامعه است؛ می تواند ازطریق آموزش اخلاقی مؤثر واقع شود لیکن پیشگیری ثانویه که در پی درمان و اصلاح بزهکارانی است که رفتارهای کج روانه نخستین آنها حاکی از قرار گرفتن ایشان در معرض بزهکاری پایدار است؛ کاربردی در جرم خاص فساد ندارد؛ اما پیشگیری ثالث که دربرگیرنده تدابیر مراقبتی و نظارت بر مفسدانی است که مجازات را تحمل کرده و از فرآیند پاسخ دهی نظام عدالت کیفری خارج شده اند؛ می تواند ازطریق تحت نظر بودنشان توسط جامعه مدنی و رسانه ها مؤثر واقع شود.

نتیجه گیری و پیشنهاد ها

تعدد مراجعِ تصویب قوانین و مقررات، شتاب زدگی و عدم توجه به هنجارها، عدم آسیب شناسی به هنگام و عدم بررسی کارشناسانه در تقنین و یا تصویب مقررات مبارزه با فساد، حاصلی جز اصلاحیه های پی درپی، یا نسخ قوانین و مقررات و آزمایشی باقی ماندن آنها نداشته است. آخرین رتبه کیفیت مقررات تنظیمی ایران در جهان ۱۷۳ از ۱۹۳ کشور در سال ۲۰۱۷ اعلام شده است. دولت ایران در مبارزه با فساد، راهبرد مبتنی بر اطلاعاتی ـ امنیتی را به کار گرفته است. راهبردی که سیاست ملی تعداد بسیار معدودی از کشورهای جهان است و دارای معایب عمده ای است؛ ازجمله سازمان های اطلاعاتی اغلب چشمشان را بر روی فساد در درون دولت رسمی می بندند که در درازمدت به نهادینه شدن فساد در درون دولت منجر می شود. درخصوص انتظام امور سازمان های غیر دولتی، ایران الگوی پیشگیرانه از نوع اجازة قبلی را برگزیده است. نظارت پیشینی ناظر بر قبل از تأسیس و صدور مجوز صورت می گیرد. درحالی که هر دو نوع نظارت پیشینی و پسینی برای پیشگیری از سوء استفاده ها لازم هستند. مجوز فعالیت سازمان های غیردولتیِ مبارزه با فساد، تاکنون فقط برای افراد و گروه های خاصی صادر شده که از مقامات بوده و دولت گرا هستند و منجر به این مسئله شده که حقوق و آزادی های مردم در ید قدرت و ابتکار عمل دولت قرار گرفته است. این شیوه انحصاری و ضدرقابت افقی، جامعه را به سوی یک نظام هدایت شده سوق داده و بستر سوءاستفاده را فراهم کرده است. سازمان های غیردولتی مبارزه با فساد غیرِدولت گرا، می توانند با توسل به اقدامات کنشی، چون فعالیت، مسئولیت برای پاسخگویی و حق خواهی؛ و اقدامات واکنشی با اعلام شکایت با استفاده از ظرفیت ماده (۶۶) قانون آیین دادرسی کیفری؛ و اقدامات پیش گیرنده ازطریق تحت نظر داشتن مفسدانی که محکومیت خود را سپری کرده اند به وسیله افشا گری رسانه ها، با فساد مبارزه کنند و به این طریق مسئولین را پاسخگو نگه دارند. سازمان های غیردولتی هرچند غالباً از توانایی های بالقوه ای برخوردارند، درعین حال با موانعی نیز مواجه می شوند. باتوجه به وضعیت کنونی ایران و عدم اجماع مقامات مسئول در اتخاذ یک رویکرد واحد، می توان گفت مادام که دولت درون سازمان های غیردولتی باشد؛ سدی آهنین در مقابل مردم برای مبارزه با فساد وجود دارد؛ ولی ارتقای آگاهی مردم برای مطالبه حقوقشان، تأثیرگذار خواهد بود. برای مبارزه کارآمد با فساد راهکارهای زیر پیشنهاد می شود:

۱- ممنوعیت تأسیس سازمان های غیردولتی مبارزه با فساد، توسط دولتمردان، حداقل مادام که در مصدر قدرت هستند.

۲- تلاش برای استانداردسازی قوانین و بهبود رتبه کیفیت مقررات تنظیمی؛ ازطریق سرعت بخشیدن به اصلاح و تعیین تکلیف وضعیت قانون آزمایشی مبارزه با فساد و ارتقای نظام سلامت اداری موجود و نهایی کردن مقررات مربوط به مشارکت شهروندان درزمینۀ مبارزه با فساد با استفاده از کارشناسان آسیب شناس اجتماعی؛ چه مبارزه با فساد، با وجود گپ ها و تله های قانونی، قضاوت های سفارشی، عدم اجرای قانون، نتیجه ای جز عدم اعتماد اجتماعی و تبعاً عدم اراده مشارکت مردم را در پی نخواهد داشت.

۳- تمرکززدایی فعالیت ها و مبارزات مربوط به فساد، از کلان شهرها و توسعه آن به شهرهای دیگر؛ البته نه با ایجاد شعبه، بلکه با تأسیس سازمان های مردم نهاد با مشارکت افراد بیشتر برای استفاده از کثرت اندیشه های گوناگون.

۴- حذف نهادهای غیراستاندارد و فاقد صلاحیت ذاتی در امر مبارزه با فساد و تأسیس یک سازمان متمرکز؛ با حضور فعالان بی طرف، حرفه ای و عمل گرا.

۵- اجرای صحیح قانون دسترسی به اطلاعات؛ به خصوص قانون بودجه در ارتباط با سازمان های غیردولتیِ غیردولت گرا و سازمان های غیردولتیِ دولت گرای مبارزه با فساد.